طرح افزایش شفافیت و ضابطه مندی دانشگاه ها (الحاق یک تبصره به ماده (1) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور)

مقدمه (دلایل توجیهی):

تشکیل جمعی از مسئولین و افراد مؤثر و صاحب‌نفوذ جهت سیاست‌گذاری و جذب منابع مالی برای دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی به قرن چهاردهم میلادی و کشورهای ایتالیا و آلمان بازمی‌گردد. با این حال ایجاد تشکیلاتی تحت عنوان هیئت امنا (Board of trustees) در قرن نوزدهم انجام گرفت. در ایران با وارد شدن ساختار و تشکیلات دانشگاه‌های مدرن از غرب، هیئت امنا نیز وارد مجموعه مدیریت دانشگاه شد. هرچند یکی از کارکردهای اصلی هیئت امنا در دانشگاه‌های مطرح اروپا و ایالات متحده، حفظ استقلال دانشگاه از رویکردها و تغییر و تحولات سیاسی بوده است، با این حال بدون توجه به دولتی بودن دانشگاه‌ها در ایران، همان ساختار در کشور ما نیز جای گرفت. هرچند در دانشگاه تهران، عنوان «هیئت امنا» در ساختار این دانشگاه وجو نداشت، با این حال برخی قوانین مصوب مجلسین وقت، ساختاری مشابه را برای این دانشگاه در نظر گرفته بود. لفظ «هیئت امنا» برای اولین بار در اساسنامه دانشگاه ملی وقت در سال 1339 ذکر شد؛ هرچند با تأسیس و آغاز فعالیت دانشگاه مذکور، این ساختار تشکیل نشد. در  سال 1353 اصلاحاتی در قانون هیئت‌های امنای مؤسسات عالی علمی دولتی مصوب 1350 صورت گرفت و بر اساس آن، تمامی دانشگاه‌های کشور موظف به تشکیل هیئت امنا با ساختار و وظایف مشخص شدند. پس از انقلاب اسلامی و در تاریخ 13/12/1357 با تصویب شورای انقلاب، تمامی هیئت‌های امنای دانشگاه‌های کشور منحل گردید و وظایف آنها موقتاً به هیئت جانشین سه نفره متشکل از وزیر فرهنگ و آموزش عالی، وزیر مشاور و رئیس سازمان برنامه و بودجه و وزیر مشاور در امور طرح‌های انقلاب سپرده شد. پس از شکل‌گیری شورای عالی انقلاب فرهنگی و پایان جنگ، در مرداد سال 1367 و پیرو مکاتبه رئیس وقت دانشگاه تربیت مدرس با رئیس جمهور و رئیس شورای عالی انقلاب فرهنگی، آن شورا مصوب نمود که هیئت امنا با شرح وظایف و ساختار جدید مجدداً آغاز به فعالیت نماید. این امر دقیقاً ده سال پس از انحلال هیئت‌های امنا در تاریخ 13/12/1367 به تصویب شورای مذکور رسید. با بررسی تمامی قوانین، مقررات و استدلالات موجود، به‌طور خلاصه می‌توان فلسفه وجود هیئت امنا را منصرح در دو مورد ذیل بیان نمود: الف) حفظ استقلال دانشگاه‌ها، ب) افزایش سرعت پیشرفت علمی کشور با مستثنی نمودن امور آموزشی و پژوهشی از قوانین و بروکراسی حاکم بر دستگاه‌های دولتی. این در حالی است که عملاً در ساختار موجود، دانشگاه‌ها تماماً تحت کنترل وزارتین علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی فعالیت نموده و عملاً از ساختار سیاسی کشور مستقل نیستند. هم‌چنین ضمن تأیید و ارزیابی مثبت از لزوم وجود مقررات ساده‌تر برای امور آموزشی و پژوهشی، با این حال در کشور ما و با توجه به وجود موضوع «ادغام آموزش علوم پزشکی» و یک‌پارچه بودن امور بهداشتی و درمانی ذیل دانشگا‌ه‌ها و دانشکده‌های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی، درمانی کشور، عملاً این مقررات بر اعتبارات درمان و دارو و تجهیزات و ملزومات مصرفی پزشکی نیز حاکم بوده و با توجه به بودجه گسترده در اختیار دانشگاه‌های مذکور (حدود (380) همت در سال 1404) می‌تواند بسترساز سوءاستفاده و تخلف گردد. دلایل نظارت‌گریزی و اختیارات گسترده رؤسای دانشگاه‌های علوم پزشکی در شش دسته کلی خلاصه می‌شوند:

1) اختیارات مالی:

رؤسای دانشگاه‌ها می‌توانند تا ده درصد (%10) از اعتبارات دانشگاه را (حدود ۳۸ همت) به افراد یا مؤسسات پرداخت کنند و در صورت نیاز، این مقدار با تأیید هیئت امنا افزایش می‌یابد. این اختیار گسترده و بدون نظارت کافی، زمینه سوءاستفاده را فراهم می‌کند.

2) اختیارات اداری و استخدامی:

الف) امکان انعقاد قرارداد با نیروهای متخصص بدون فرایند رقابتی و با تشخیص رئیس دانشگاه تا سه سال

ب) استخدام پنج درصد (%5) از نیروها بدون انتشار آگهی و تنها با تشخیص رئیس مؤسسه (هرچند این مورد توسط دیوان عدالت اداری ابطال شده، اما در برخی موارد هم‌چنان اجرا می‌شود).

3) اختیارات معاملاتی:

ممنوعیت معاملات اعضای هیئت امنا و خانواده‌شان با دانشگاه، اما در صورت انجام، تنها گزارش آن به هیئت امنا الزامی است.

4) عدم شفافیت:

الف) جلسات و مصوبات هیئت‌های امنا به‌ندرت منتشر می‌شود. از (63) دانشگاه علوم پزشکی، تنها (14) دانشگاه اعضای هیئت امنا را اعلام کرده‌اند و (3) دانشگاه مصوبات را منتشر نموده‌اند.

ب) نمونه‌ای از عدم شفافیت: دانشگاه علوم پزشکی تهران مصوبات هیئت امنا را محرمانه اعلام کرده است.

5) تغییر یا تأخیر در اجرای مصوبات بالادستی:

هیئت‌های امنا گاه مصوبات دولتی (مانند دستمزدها) را تغییر می‌دهند که منجر به تبعیض بین دانشگاه‌ها می‌شود یا با تأخیر ابلاغ می‌کنند که به‌علت وجود بروکراسی زائد است.

6) شمول دستگاه‌های غیردانشگاهی تحت قوانین خاص:

برخی سازمان‌های وابسته به وزارت بهداشت (مانند سازمان غذا و دارو) با مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی، تابع مقررات خاص شده‌اند، در حالی که طبق قانون، فقط مؤسسات آموزش عالی مشمول این استثناها هستند.

در نتیجه، وزارت بهداشت با استفاده از ماده (1) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، اختیارات گسترده‌ای به رؤسای دانشگاه‌ها داده است. این امر باعث شده هیئت‌های امنا نتوانند نظارت مؤثری داشته باشند و اختیارات مالی، اداری و معاملاتی رؤسای دانشگاه‌ها افزایش یابد، در حالی که شفافیت لازم وجود ندارد. در نتیجه اصلاح برخی مفاد مربوط به ماده مذکور ضروری می‌نماید.

عنوان طرح: طرح الحاق یک تبصره به ماده (1) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 10/11/1395

یک تبصره به شرح ذیل به ماده (۱) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب ۱۰/۱۱/۱۳۹۵ الحاق می‌گردد:

تبصره: به منظور افزایش شفافیت و ارتقای ضابطه مندی، دولت موظف است نسبت به تحقق موارد زیر اقدام کند:

1-  اعتبارات فصول درمان و تأمین دارو، تجهیزات، ملزومات مصرفی پزشکی و سایر اقلام سلامت‌محور مؤسسات آموزش عالی و مراکز درمانی زیر نظر وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی از شمول این ماده مستثنی و تابع قوانین عام دستگاه‌های دولتی بوده و در موارد استثنا صرفاً احکام این تبصره حاکم است. مواد (۴) و (۵) قانون نحوه انجام امور مالی و معاملاتی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و تحقیقاتی مصوب ۱۸/۱۰/۱۳۶۹ بر کلیه اعتبارات مؤسسات مذکور حاکم است. تعیین موارد مصرف اعتبارات مذکور بر اساس قوانین و مقررات ذی‌ربط، وفق آیین‌نامه‌ای خواهد بود که سه ماه پس از تصویب این قانون، به پیشنهاد وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و تأیید سازمان برنامه و بودجه کشور، به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید.

2- در موارد ضروری و حسب نیاز مبرم، تغییر در هر کدام از ردیف‌ها یا برنامه‌های بودجه تفصیلی موضوع بند (1» این تبصره، با درخواست بالاترین مقام مسئول مؤسسه و تأیید سازمان برنامه و بودجه کشور ظرف مدت پانزده روز کاری امکان‌پذیر است. تغییرات مدنظر پس از پایان مهلت مذکور و عدم ارسال پاسخ از سوی سازمان برنامه و بودجه کشور، مجاز بوده و گزارش آن می‌بایست به سازمان مذکور و هیئت امنای مؤسسه ارسال گردد. سقف اعتبارات مذکور توسط هیئت امنای مؤسسه و مجموعاً تا ده درصد بودجه تفصیلی تعیین می‌گردد. اختیارات این بند، علاوه بر اختیارات مذکور در قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۲۷/۱۱/۱۳۸۰ و قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۰۴/۱۲/۱۳۹۳ برای عموم دستگاه‌های دولتی می‌باشد. تعیین اعتبارات جزء (۳) بند «ط» ماده (۲۸) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت هم‌چنان به طریق مذکور در آن جزء خواهد بود.

3- اعتباراتی که هزینه‌‌کرد آن بر اساس مقررات موجود، تحت عناوینی همچون کمک، مساعدت یا هبه در اختیار رئیس دستگاه‌های مذکور در صدر ماده است، می‌بایست حسب مورد با تأیید وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری یا نهاد ریاست جمهوری و ارسال اسناد و گزارش هزینه‌کرد آن ظرف سه ماه به سازمان برنامه و بودجه کشور، دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور صورت گیرد. دستگاه‌های مذکور موظفند تخلفات صورت‌گرفته را درخصوص مصرف این اعتبارات، از مراجع ذی‌ربط پیگیری نمایند. سقف اعتبارات مذکور توسط هیئت امنای مؤسسه و تا پنج درصد مجموع بودجه تفصیلی دانشگاه تعیین می‌شود.

4- دستگاه‌های مذکور در صدر این ماده موظفند جلسات هیئت امنا را حداقل سالی چهار بار برگزار نموده و یک نسخه از متن مصوبات به همراه پیوست‌های آن را برای دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور ارسال نمایند.

5- ارسال گزارشات موضوع بند (3) و انتشار عمومی مصوبات موضوع بند (4) برای مؤسسات وابسته به نیروهای مسلح بر اساس تدابیر ستاد کل نیروهای مسلح صورت می‌گیرد.

6- رؤسا یا سایر مقامات دستگاه‌های مذکور در صدر این ماده اختیاری جهت هرگونه استخدام کارکنان غیرهیئت‌علمی، خارج از فضای رقابتی ندارند. در موارد مرتبط با اعضای هیئت‌علمی، هر مورد می‌بایست به تأیید هیئت امنا، وزارتخانه ذی‌ربط و سازمان اداری و استخدامی کشور برسد.

7- اعضای هیئت امنا، رؤسا، معاونین و مدیران مؤسسات مذکور در صدر ماده و واحدهای تابعه آنان، مشمول لايحه قانونی راجع به منع مداخله وزراء و نمايندگان مجلسين و كارمندان دولت در معاملات دولتی و کشوری مصوب ۲۲/۱۰/۱۳۳۷ می‌باشند. اعضای هیئت‌علمی صرفاً در صورتی که مسئولیت‌های مذکور را بر عهده نداشته باشند، تابع بند (۱) تبصره (۷) این ماده می‌باشند.

تمامی دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۰۸/۰۷/۱۳۸۶ که به هر نحوی از اختیارات ناشی از این ماده استفاده می‌کنند، از تاریخ تصویب این قانون، تابع اصلاحات انجام‌شده خواهند بود.