امـروز شنبه ۰۳ آذر ۱۴۰۳
پیش از بحث دربارۀ لایحۀ برنامۀ هفتم، نکتۀ قابل تأمل جایگاه سندنویسی در پیشرفت کشور است. ما در نظام سیاستگذاری کشور با پدیده‌ای مواجه هستیم که می‌توان آن را پدیدۀ تورم اسناد نامید. درواقع حجم چشمگیری از اسناد نوشته می‌شود که غالباً با آنچه در عمل اتفاق می‌افتد نسبتی ندارند؛ یعنی در مقام عمل بیشتر مدیران در لحظه و با توجه به اقتضائات زمان حال به شکل غریزی تصمیم‌گیری می‌کنند. خلا اساسی وجود یک نظام فکری منسجم درونی شده در نظام حکمرانی است که اسناد برنامه ای نیز می بایست ترجمه این نظام فکری باشد.
به‌طور مشخص در دو سال اخیر سه سند در دولت کنونی در سطح کلان نوشته شده است. اولین سند که در هیئت دولت مصوب شد، سند نقشۀ راه رشد غیرتورمی بود که اتفاقاً به‌لحاظ محتوایی حرف‌های مترقی و خوبی در این سند آمده است. چندی بعد سند تحول در دولت نوشته شد که آن هم سندی مفصل و با گزاره‌های بسیار است. اکنون نیز سند برنامۀ هفتم تدوین و به مجلس ارائه شده است. بین همین سه سند با یکدیگر نیز انسجامی وجود ندارد. تصوری در مورد سند نویسی در دولت وجود دارد که سند را به چند بخش تقسیم می کنیم و هر کدام را به یک اندیشکده یا مرکز مطالعاتی سفارش می دهیم که با همکاری یک وزارتخانه دولتی بنویسد و بعد این ها را به یکدیگر می چسبانیم.
مسئله این است: اساساً خود سندنویسی چه جایگاهی در برنامۀ توسعۀ ما دارد؟ به‌علاوه، نسبت این اسناد با یکدیگر چیست و قرار است چه کارکردی داشته باشند؟ بحث سندنویسی جامع و سند توسعۀ پنج‌ساله چیزی نیست که همۀ کشورهای دنیا داشته باشند. این کار از کشورهای کمونیستی که دارای نظام متمرکز اداری هستند به ارث رسیده است؛ خود کشورهای غربی مثل فرانسه، آلمان یا آمریکا سند برنامۀ توسعۀ پنج‌ساله ندارند. سندنویسی از کشورهای مارکسیستی شروع و بعد در کشورهای در حال توسعه‌ای مانند ایران قبل از انقلاب، که قرار بود غربی‌ها جهت توسعه آن را هدایت کنند، بازتولید شده است.
بنابراین چیستیِ نسبت این اسناد با ما مهم است. سندنویسی نباید جایگاهی مقدس پیدا کند. اسناد بایستی ناظر به کارکرد و نیازی که به آن‌ها وجود دارد، نوشته شوند. جاهایی باید سراغ سندنویسی برویم که نیاز به جهت‌دهی و ارادۀ پیروی از آن وجود داشته باشد. ازطرفی، به نظر می‌رسد سندنویسیِ بخشی از نوشتن اسناد جامع تأثیرگذارتر باشد. کمااینکه تجربه نشان داده است که برنامه‌نویسی جامع چندان موفق نیست.
خلأ ما نبودِ نظام فکری درونی‌شدۀ منسجم در رأس دولت است. زمانی برنامه در عمل مؤثر است که پیاده‌شدۀ آن نظام فکری درونی‌شدۀ منسجم باشد؛ یعنی اساساً باید ایده‌ای وجود داشته باشد تا بتواند در قالب برنامه بگنجد. وگرنه با سفارش بخش‌های گوناگون برنامه به اندیشکده‌های مختلف با نظام‌های فکری متفاوت عملاً برنامۀ کارآمدی برای ادارۀ کشور از کار در نخواهد آمد. البته می‌توان از ظرفیت اندیشکده‌ها نیز در برنامه استفاده کرد، منتها همۀ این‌ها باید ذیل آن ایدۀ کلان و نظام فکری منسجم باشد تا بتواند در هریک از بخش‌ها ذیل آن گزاره‌هایی را بازتولید کند. اما چنان‌که گفته شد، این خلأ در دولت و به‌تبع آن در صنعت وجود دارد.
علاوه بر خلأ ایدۀ حاکم بر سند، بحث عدالت نیز عملاً در سند بحثی حاشیه‌ای است، نه روح حاکم بر آن. البته گزاره‌های مبنی بر عدالت اجتماعی آمده است، اما درنهایت از جنس عدالت جبرانی است، نه عدالت ساختاری؛ گویی سیستمی داریم که تولید فقر می‌کند و می‌خواهیم آن را ازطریق یک‌سری نظامات رفاهی جبران کنیم. سند وارد بحث‌هایی که می‌تواند موجب عدالت ساختاری شود تا خود اقشار محروم و طبقۀ کارگر به‌طور طبیعی از دل آن منتفع شوند، نشده است. مسائل مهمی مانند افزایش حداقل حقوق قانون کار متناسب با میزان تورم یا مسئلۀ نظام آموزشی طبقاتی که یکی از مهم‌ترین مسائل تولیدکنندۀ بی‌عدالتی ساختاری است، در سند مسکوت است. درعوض، برای جبران بی‌عدالتی به‌سراغ مواردی مثل بازتوزیع مساوی یارانه‌های انرژی رفته که چگونگی اجرای آن خودش مسئلۀ چالش‌انگیزی است؛ اصل آن گزارۀ بدی نیست، اما اینکه به چه منجر شود تأمل‌برانگیز است. به‌طور کلی بیشتر تأکید بر سیاست‌های تأمین اجتماعی جبرانی است تا دغدغه‌های عدالت ساختاری. به عبارت بهتر روح و ایدئولوژی حاکم بر سند عدالت اجتماعی نیست.
یک سوال این است که اگر روح و ایدئولوژی حاکم بر سند عدالت نیست، پس چیست؟ مطالعه سند نشان می‌دهد مهم‌ترین ایده و کلید واژه‌ای که در جای جای سند دائماً تکرار شده و به نوعی روح حاکم بر آن است، بحث خصوصی‌سازی و واگذاری است. یعنی یک ابزار تکنیکی که می‌تواند بسته به شرایط و موضوع و اقتضائات کارآمد یا ناکارآمد باشد تبدیل به ایدئولوژی و روح حاکم بر سند شده است که دائماً در حوزه‌های مختلف به عنوان یک پیش فرض توصیه می‌شود.
ایدۀ قانون اساسی این است که دولت ازطرفی نباید یک متصدی‌گر بزرگ باشد و ازسوی دیگر باید مالکیت بنگاه‌های بزرگ را حفظ کند که در مواردی همچون اصل ۴۴ بر آن تأکید شده است؛ در حالی که شکل خصوصی‌سازی فعلی در تضاد صریح با قانون اساسی است. مهم‌تر اینکه بخش خصوصی واقعی ما اساساً ظرفیت جذب این حجم از خصوصی‌سازی را ندارد و در عمل همان واگذاری به بخش عمومی غیردولتی اتفاق خواهد افتاد. در واگذاری بنگاه‌های بزرگ دولتی، اتفاقی که در عمل می‌افتد این است که بنگاه‌ها در یک انحصار به قیمت بسیار پایین واگذار می‌شوند؛ چون افرادی که قابلیت خرید چنین بنگاه‌هایی را دارند بسیار اندک‌اند.
مسئلۀ مهم دیگر، نسبت آنچه در سند آمده با واقعیت و تجربۀ اجرایی کشور است. به نظر بنده، این نیز نسبت گنگ و مبهمی است. بعضی از گزاره‌هایی که درسند آمده از جنس رؤیاپردازی های خام و بیان ایده‌های کلی است، فارغ از اینکه کشور ظرفیت اجرای آن‌ها را دارد یا خیر. شاید یکی از مهم‌ترین مصداق‌های آن بند «الف» مادۀ ۵ است. برای مثال، واگذاری و خصوصی‌سازی می‌تواند به‌عنوان یک ابزار در برخی جاها مدنظر باشد؛ اما در اینجا کاملاً به گزاره‌ای ایدئولوژیک و روح حاکم بر صنعت تبدیل شده است.
به‌جای پرداختن به ایده‌های نو دربارۀ خصوصی‌سازی و کاهش تصدی‌گری دولت، باز بر همان شیوۀ واگذاری و خصوصی‌سازی تأکید کرده است؛ حال آنکه روش‌های جایگزینی دیگری وجود دارد که می‌توان هم تصدی‌گری دولت را کاهش و بهره‌وری را افزایش داد و هم از آسیب‌های تجربۀ گذشته اجتناب کرد. برای نمونه، به‌جای خصوصی‌سازی می‌توان به‌سراغ واگذاری مدیریت بنگاه‌های دولتی با حفظ مالکیت دولت رفت که هم مفاسد خصوصی‌سازی مانند تغییر کاربری، اخراج کارگران و امثال آن را نداشته باشد و هم بهره‌وری را بالا ببرد؛ به‌علاوه به‌لحاظ عدالت بین‌نسلی به‌نفع شرایط کشور است. این‌گونه می‌توان درصورت موفق بودن واگذاری مدیریت بنگاه، مالکیت را نیز به‌صورت تدریجی واگذار کرد. همچنین در حوزۀ زمین می‌توان به‌جای فروش به‌سراغ ایده‌هایی نظیر اجاره‌های بلندمدت رفت که در عین افزایش بهره‌وری دارایی‌ها، مالکیت آن‌ها نیز برای دولت حفظ شود. بااین‌حال چون خصوصی‌سازی و واگذاری، همان‌طور که گفتم، به سطح ایدئولوژیک کشیده و به روح حاکم بر صنعت تبدیل شده، اساساً به چنین ایده‌هایی توجه نشده است.
اگر الگوی مطلوب را حفظ مالکیت دولت و واگذاری مدیریت به بخش مردمی اقتصاد تعریف می‌کنیم، شکل فعلی خصوصی‌سازی، که در برنامۀ هفتم نیز به آن تأکید شده، دقیقاً درمقابل این است. الان در بنگاه‌هایی مثل ایران‌خودرو، فولاد و… مالکیت دولت واگذار شده، ولی مدیریت دولت بر آن‌ها به‌طور کامل حفظ شده است. این بنگاه‌ها به‌لحاظ قانونی تابع قوانین شرکت‌های خصوصی هستند، ولی در عمل با دادن اختیار سهام‌دار به مجموعۀ دولتی تمام هیئت‌مدیره در دست دولت است. می‌توان گفت ترکیبی از ایرادات نظام کمونیستی و نظام کاپیتالیستی در این سیستم کنار هم جمع شده است. نتیجه این می‌شود که وقتی با مفاسد و ایرادات مختلف در فرهنگ خصوصی‌سازی روبه‌رو می‌شویم، می‌خواهیم با گزاره‌هایی مانند «خودش خوب و روش اجرایش بد بوده است» سروتَه قضیه را هم بیاوریم و توجهی به آسیب‌شناسی روش واگذاری‌ها نداشته باشیم.
در حالی که اگر مدیریت واگذار شود، چون شما اصل دارایی را حفظ می‌کنید، سرمایۀ کمتری می‌طلبد. درنتیجه تعداد افرادی که قابلیت شرکت در این مزایده را دارند به‌صورت تصاعدی افزایش می‌یابد و رقابت سالم‌تری اتفاق می‌افتد. ازطرفی بهره‌وری نیز بهتر می‌شود؛ چون سود فرد در بهره‌وری بنگاه‌ها تعریف شده است. در این صورت منافع بخش خصوصی و بخش عمومی هم‌راستا می‌شود. اما در مدل واگذاری فعلی طبیعتاً بسیاری از افراد به‌دنبال افزایش قیمت دارایی خواهند بود که با منافع بخش عمومی هم‌سو نیست؛ به‌عبارتی سعی می‌کنند با حداقل کردن تولید یا حتی ورشکست کردن بنگاه‌ها، سودشان را در افزایش قیمت دارایی‌های آن مثل زمین، ماشین‌آلات و… تعریف کنند.
از طرفی همین گزارۀ ایدئولوژیک نیز نسبتی با تجربه‌ها، ظرفیت‌ها و واقعیت‌های کشور ندارد. نوشته شده که طی سه سال همۀ وزارتخانه‌ها، کلیۀ شرکت‌های زیرمجموعۀ خود را واگذار کنند. درحالی که تجربۀ خصوصی‌سازی به همین میزان که تاکنون اجرایی شده نواقص، آسیب‌ها و مفاسد بسیاری به همراه داشته است. بخشی از این‌ها خصولتی‌ها بودند که بیشتر تغییر مالکیت دادند تا تغییر ساختار؛ تعدادی هم که به بخش خصوصی واقعی واگذار شد غالباً یا پس گرفته شد یا سقوطی جدی در بهره‌وری داشت. اتفاقاً موفق‌ترین خصوصی‌سازی‌ها در خصولتی‌سازی بود. حال بدون توجه به این پیشینه آمده که در طی سه سال، تمام وزارتخانه‌ها همۀ شرکت‌هایشان را واگذار کنند؛ که عملاً ظرفیت اجرا ندارد. اگر بخشی از آن هم اجرا شود، قطعاً با مفاسد بسیاری روبه‌رو خواهد بود. یعنی دوباره زنجیره‌ای از اعتصابات، بیکاری کارگران، ورشکستگی بنگاه‌ها و… را در بازه‌ای چندساله شاهد خواهیم بود؛ چون از گذشته هیچ درسی گرفته نشده است؛ با وجود آنکه در حوزه‌ای مثل خصوصی‌سازی، تجربه‌ای عینی و قابل بررسی پیش روی ما قرار دارد.
در برخی از بندهای برنامه، باز همان مسئلۀ انسجام موضوعی وجود دارد. گویی هر وزارتخانه چند عبارت پیشنهاد کرده و این‌ها در بخش صنعت آمده است. برای مثال، دو بند از بنیاد شهید برای بحث ایثارگران یا بندهایی مربوط به وزارت گردشگری و میراث فرهنگی در بخش صنعت آمده است. هیچ مغز متفکری نمی‌تواند این‌ها را پالایش و نسبتشان با یکدیگر و با ارزش‌های کلان حاکم بر حوزۀ صنعت را مشخص کند؛ بلکه مجموعه‌ای از گزاره‌های پراکنده می‌بینید که با نگاه دستگاه‌های گوناگون در بخش های مختلف سند گنجانده شده است. ازطرفی یکی از تأکیدات رهبری، بحث پیوست عدالت است؛ یعنی نسبت هر سیاستی در کشور با مسئلۀ عدالت سنجیده شود. اما در سند چنین چیزی نمی‌بینید.
مسئلۀ دیگری که غالباً در اسناد به آن مبتلا هستیم، این فرض غلط است که نوشتن سند راهبردی را مترادف با فهرست کردن کارهای خوب بدانیم. این باعث می‌شود که اسناد ما در عمل به فهرست بلندی از کارهای خوب ازنظر سیاست‌گذار تبدیل شود که نسبتشان با منابع کشور نامشخص است. هنر برنامه‌نویسی راهبردی، انتخاب کارهای خوب‌تر از بین کارهای خوب است؛ ولی در اسناد ما خیلی کم‌رنگ است. ما نتوانسته‌ایم به تحدید موضوعی در اسناد توسعه برسیم؛ هم در اسناد توسعه و هم در سند تحول قوۀ قضائیه و دولت فهرست بلندی از کارهای مختلف وجود دارد که نسبتشان با هم مشخص نیست. این مسئله باعث می‌شود که خیلی وقت‌ها این اسناد به مجموعه‌های ناسازگاری تبدیل شوند که هرکدام به‌جای اینکه در مسیر پیشرفت مکمل هم باشند، ایده‌های خود را دنبال کنند. این مسئله تا حد زیادی ناشی از نبود ایده به‌ویژه در رأس دولت است که خودش را در اسناد نیز بازتولید می‌کند.
گاه گفته می‌شود که می‌توان فقر ایده را با سفارش دادن به اندیشکده‌های گوناگون پر کرد؛ در حالی که اگر ایدۀ کلان واحد وجود نداشته باشد، با سفارش به اندیشکده‌های مختلف که هریک ذیل پارادایم‌های متفاوتی فعالیت می‌کنند، طبیعی است که گزاره‌هایی پراکنده و ناسازگار از دل این اسناد بیرون بیاید. مثلاً در سند نقشه راه غیر تورمی، عدالت ارزش مهمی است؛ اما در بخش‌هایی از برنامۀ هفتم که نقش یکی از مجموعه های تحقیقاتی با گرایش راست در آن پررنگ است، دیگر ارزش اصلی عدالت نیست و صرفاً به مسئلۀ تأمین اجتماعی و بستۀ معیشتی تقلیل یافته است. آنچه به‌عنوان ارزش بنیادین در این برنامه یافت می‌شود، بحث خصوصی‌سازی و واگذاری است که دائماً در بخش‌های مختلف صنعت به شکل‌های گوناگون تکرار می‌شود.
سندنویسی به این شکل کاری بی‌فایده است که بیشتر جنبۀ پرستیژ کاری دارد و پردازشگر سازمان ها را در امور کم اولویت درگیر می کند، تا آنکه مبنای عمل باشد؛ برای مثال، در نقشۀ راه رشد غیرتورمی گزاره‌هایی درج شده که پس از گذشت شش ماه از آن، دولت در عمل خلاف آن را اجرا کرد. یک نمونه، تبدیل معافیت‌های مالیاتی به معافیت‌های پایۀ درآمدهای خانوار است؛ به این معنا که معافیت‌های صنفی و گروهی که در طول زمان براساس امتیازات به گروه‌های خاصی تخصیص پیدا کرده بود می بایست حذف و خانوارهای کم‌درآمد مشمول معافیت‌های مالیاتی شوند. اما زمانی که بودجۀ سال ۱۴۰۱ به مجلس ارائه شد، یکی از بندهای معافیت مالیاتی مربوط به هنرمندان بود که با فشار وزارت ارشاد در بودجه گنجانده شده بود. این بند علی‌رغم مصوب نشدن در کمیسیون تلفیق بودجه با حمایت رئیس مجلس و پیگیری وزارت ارشاد دوباره در صحن علنی مطرح و مصوب می‌شود، برخلاف آنچه چند ماه پیش در سندی رسمی در دولت تصویب شده بود. بنابراین همان‌طور که گفتم، چون مدیران در لحظه به‌طور غریزی و به اقتضای شرایط تصمیم‌گیری می‌کنند، اغلب گزاره‌هایی که در اسناد می‌آید در عمل مبنای ادارۀ کشور قرار نمی‌گیرد.